ცნობილი ამბავია, არქიტექტორებს არ უყვართ თავიანთი პროექტით აგებული სახლების მონახულება იმის შიშით, რომ მობინადრეებს ოთახებისა და დერეფნების პროექტისეული წყობა ისე არ ჰქონდეთ გამოყენებული, წინასწარ რომ არავის უფიქრია და გაუთვალისწინებია. რეგულაციების შემქმნელებსაც ანალოგიურად არ უყვართ კანონმდებლობის გავლენის შეფასება, ვინაიდან, ახალი რეგულაციის შემოღებამ შესაძლოა, კერძო სექტორის წარმომადგენლებს ადმინისტრაციული ბარიერები და დამატებითი ხარჯები შეუქმნას. ეს შემდგომში შეიძლება რეგულაციის გადახედვის ან ახალი რეგულაციის დანერგვაზე უარის თქმის საფუძველი გახდეს.
ბიზნესზე მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავლენის შეფასება მნიშვნელოვანია სწორი საკანონმდებლო პოლიტიკის გატარებისათვის. კერძოდ, კანონმდებელმა უნდა გააანალიზოს, ახალი რეგულაციის შემოღებით თუ რა ადმინისტრაციული ტვირთი და ხარჯი შეექმნება ბიზნესს.
ბიზნესზე მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავლენის შეფასება მეტ-ნაკლებად მსგავსია შეფასების განმახორციელებელ ქვეყნებში. ძირითადად ქვეყნები გამოიყენებენ ერთსა და იმავე მეთოდოლოგიას, თუმცა არსებობს განსხვავებებიც ქვეყნის საკანონმდებლო სისტემიდან და ეკონომიკური მდგომარეობიდან გამომდინარე. მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავლენის შეფასებისთვის ჰოლანდიაში უკვე ათი წელია, სტანდარტული ხარჯების მოდელს იყენებენ. აღნიშნული მოდელი ადმინისტრაციული ტვირთის შეფასებისთვის გამოიყენება. აღსანიშნავია, რომ ჰოლანდიაში შექმნილია დეპარტამენტი, რომელიც აფასებს არა მხოლოდ მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავლენას, არამედ შეიმუშავებს ალტერნატიულ წინადადებებს, რათა ბიზნესს ადმინისტრაციული ტვირთი მაქსიმალურად შეუმცირდეს.
ევროკავშირის ცალკეული ქვეყნები იყენებენ მარეგულირებელი კანონმდებლობის შეფასების ჰოლანდიურ მოდელს, თუმცა ქვეყნებს გააჩნიათ კონკრეტული გეგმა და სტრატეგია, თუ როგორ შეამცირონ ბიზნესის მარეგულირებელი კანონმდებლობის შემოღებით გამოწვეული ადმინისტრაციული ტვირთი.
მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავლენის შეფასების არსი და მიზანი
საკანონმდებლო რეგულაციების შემუშავებისას მნიშვნელოვანია კანონმდებლობის გავლენის შეფასება. აღნიშნული შეფასების მეშვეობით, საკანონმდებლო ტვირთის გავლენა ბიზნესზე ფასდება ისეთი ასპექტების ანალიზით, როგორიცაა ხარჯი, მოგება და რისკები.
კანონმდებლობის გავლენის შეფასების განხორცილების მიზანია, ერთი მხრივ, ბიზნესგარემოს გაუარესების პრევენცია და, მეორე მხრივ, გარემოს გაუმჯობესების ხელშეწყობა, ასევე კერძო სექტორისათვის რეგულირების ტვირთისა და შესაბამისობის ხარჯების შემცირება. ეს ხორციელდება მეთოდოლოგიით, რომელიც მოიცავს საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტების პროექტების ექსპერტიზას მარეგულირებელ გარემოზე ზეგავლენის შეფასების კუთხით, სპეციალური კითხვარის საშუალებით.
ამასთანავე, კანონპროექტის შეფასებისას მნიშვნელოვანია განისაზღვროს და დადგინდეს, საჭიროებს თუ არა ესა თუ ის საკითხი საკანონმდებლო რეგულირებას, რათა თავიდან იქნას აცილებული საკანონმდებლო ორგანოს, მთავრობის მიერ დროის არასწორი ხარჯვა. “სახელმწიფოს მიზანი უნდა იყოს სამართლის გამარტივება და საზოგადოებრივი ურთიერთობების გადაჭარბებული რეგულირების თავიდან აცილება”.
კანონმდებლობის გავლენის შეფასება ხელს უწყობს ქვეყანაში არსებული საკანონმდებლო პროცესის შეფასებას. ასევე, უფრო მეტად გამჭვირვალეს ხდის ბიზნესისა და მთავრობის ურთიერთობას საკანონმდებლო კუთხით.
მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავლენის შეფასების მოდელები
არსებობს კანონმდებლობის გავლენის შეფასების რამდენიმე მოდელი. იმისათვის, რომ ანალიზი გავაკეთოთ რომელიმე მოდელის მიხედვით, საჭიროა, სწორად განვსაზღვროთ, თუ რა მაჩვენებლების ანალიზია მნიშვნელოვანი და რომელი მოდელის გამოყენება იქნება უფრო ეფექტიანი და ობიექტური შეფასებისა და შედეგის მომტანი. არსებობს ხუთი ძირითადი მოდელი:
ა) შემოსავლებისა და ხარჯების ანალიზი, რომლის ძირითადი მიზანია, სწორად იქნას გამოთვლილი რეგულაციით გამოწვეული ხარჯები და შემოსავლები. უპირატესობა ენიჭება იმ შემთხვევას, სადაც შემოსავლები მეტია;
ბ) ხარჯების ეფექტიანობის ანალიზი, რომლის დროსაც ძირითადად რთულია სარგებლის ასახვა ფულად ერთეულში, ამიტომ უპირატესობა ენიჭება იმ შემთხვევას, სადაც ხარჯი უფრო დაბალია.
გ) ხარჯების შეფასების მოდელის გამოყენების დროს სარგებელი განისაზღვრება სხვადასხვა ბიზნესის შეფასების საფუძველზე.
დ) რისკების ანალიზი საშუალებას გვაძლევს, უფრო ნათლად გავიგოთ, თუ რა ადამიანური და ეკოლოგიური რისკები წარმოიქმნება საკანონმდებლო რეგულაციის დაწესების შედეგად.
მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავლენის შეფასება ბიზნესზე გამოიკვლევა სტანდარტული დანახარჯების მოდელის SCM-ის (Standard Cost Model) მეშვეობით, თუმცა მეთოდოლოგიები განსხვავებულია ქვეყნების მიხედვით.
კანონმდებლობის გავლენის შეფასებისას ტარდება სხვადასხვა კვლევა, ფოკუს-ჯგუფების გამოკითხვები და ინტერვიუები, მაგრამ არის შემთხვევები, როდესაც საჭიროა უფრო ფართომასშტაბიანი ღონისძიებების გატარება ადმინისტრაციული ტვირთის სწორად შეფასების მიზნით. მაგალითად, თუ საქმე ეხება ევროკავშირის მასშტაბით ადმინისტრაციული ტვირთის შეფასებას, მაშინ ევროკომისია სხვადასხვა ქვეყნის წარმომადგენლებთან და ექსპერტებთან კონსულტაციების საფუძველზე შეიმუშავებს ისეთ საკანონმდებლო აქტებს, რომლებიც მაქსიმალურად გამორიცხავს ადმინისტრაციული ტვირთის გაზრდას.
სტანდარტული დანახარჯების მოდელი (SCM)
ბიზნესზე მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავლენის შეფასება ხორციელდება სტანდარტული დანახარჯების მოდელით (SCM). მოდელის განხორციელების პროცესში იზომება რეგულაციების შედეგად წარმოშობილი ხარჯები ბიზნესისთვის.
SCM-ის ანალიზის დროს ხდება ისეთ ბიზნესებზე დაკვირვება, რომლებიც მეტ-ნაკლებად ეფექტიანად წარმართავენ საქმიანობას, ასრულებენ საკანონმდებლო მოთხოვნებს და წყვეტენ საქმიანობის განხორციელების პროცესში წარმოქმნილ ყველა პრობლემას. SCM-ის ანალიზისთვის ასეთ ბიზნესებს უწოდებენ ეფექტიან ბიზნესებს. ეფექტიანი ბიზნესების განსაზღვრა ხდება სხვადასხვა ბიზნესის წარმომადგენელებთან ინტერვიუების ჩატარების გზით.
ანალიზის პროცესში ბიზნესის წარმომადგენლებთან ინტერვიუები ტარდება და ფოკუს-ჯგუფები გამოიკითხება. ინტერვიუების მიზანია, გაირკვეს, თუ რამდენი დრო ესაჭიროება ბიზნესს კონკრეტული აქტივობისთვის. თუ აღნიშნულმა ინტერვიუმ შედეგი ვერ გამოიღო, მაშინ ხელახლა ტარდება ინტერვიუ, რომელიც უფრო დეტალურია და მიზნად ისახავს ბიზნესის წარმომადგენლებისგან მეტი ინფორმაციის მოპოვებას. ინტერვიუები, შესაძლოა, განმეორდეს, სანამ მათ კონკრეტული შედეგი არ მოჰყვება.
ფოკუს-ჯგუფების გამოკითხვის დროს ვლინდება სხვადასხვა ბიზნესის წარმომადგენლების დამოკიდებულება მოქმედ კანონმდებლობასთან ან ახალ საკანონმდებლო ინიციატივასთან დაკავშირებით.
SCM-ის განხორციელების პროცესში ბიზნესის მიერ განხორციელებული ნებისმიერი აქტივობა გამოითვლება როგორც ხარჯი და შემდეგ ხდება მიღებული მაჩვენებლების ანალიზი. ხარჯების გაზომვისას აუცილებელია, არსებობდეს კონკრეტული ინსტრუქციები, რადგან სწორად და ერთნაირი მეთოდოლოგიით შეფასდეს ერთი და იგივე საკანონმდებლო რეგულაციის მოქმედება სხვადასხვა ბიზნესზე. შეიძლება იყოს შემთხვევა, როდესაც ბიზნესის წარმომადგენელი არასწორად იგებს კანონმდებლობას ან, უბრალოდ, არღვევს მას. სწორედ ამიტომ SCM გულისხმობს ისეთ ბიზნესებზე დაკვირვებას, რომლებიც კარგად არიან გარკვეული, თუ რა კანონმდებლობა არეგულირებს მათ სფეროს და ჯეროვნად ასრულებენ დაკისრებულ ვალდებულებას. SCM-ით დგინდება, თუ რა რაოდენობის ბიზნესზე ვრცელდება მარეგულირებელი კანონმდებლობა და რა დანახარჯებს წარმოშობს იგი ბიზნესისთვის .
SCM-ით ხარჯების გამოთვლის სტრუქტურა
პირდაპირი ფინანსური ხარჯები – თანხის გადახდა პირდაპირ ხდება სახელმწიფოს შესაბამისი დაწესებულებისთვის. ასეთი ხარჯები მოიცავს ადმინისტრაციულ ხარჯებს, გადასახადებსა და ა.შ. მაგალითად, ნებართვის მისაღებად გადახდილი მოსაკრებელი ჩაითვლება რეგულაციის ფინანსურ ხარჯად.
ადაპტირების ხარჯები – ყველა ხარჯი, რომელიც საჭიროა რეგულაციის ადაპტირებისათვის, გარდა პირდაპირი ფინანსური ხარჯებისა და გრძელვადიანი სტრუქტურული ხარჯებისა. SCM-ის კონტექსტში ეს ხარჯები იყოფა დამოუკიდებელ ადაპტირების ხარჯებად და ადმინისტრაციულ ხარჯებად. მაგალითად, დამოუკიდებელი ადაპტირების ხარჯები მოიცავს ეკოლოგიურ მოთხოვნებთან დაკავშირებულ (მაგ. ფილტრების) ხარჯებს, ხოლო ადმინისტრაციული ხარჯები მოიცავს ფილტრების დაყენებისათვის საჭირო დოკუმენტების ხარჯებს.
ადმინისტრაციული ტვირთი – ადმინისტრაციული ხარჯების ნაწილი, რომელიც ეკისრება ბიზნესს საკანონდებლო მოთხოვნებიდან გამომდინარე.
ადმინისტრაციული ხარჯები – მოიცავს ადმინისტრაციულ ტვირთს და ასევე ბიზნესის იმ ხარჯებს, რომლებიც არ არის დაკავშირებული რეგულაციის არსებობასთან. თავის მხრივ, ადმინისტრაციული ხარჯები იყოფა სხვადასხვა ხარჯად.
SCM-ის ანალიზის დროს ხდება საკანონმდებლო რეგულაციასთან დაკავშირებული ერთჯერადი და დაბრუნებადი ხარჯების შედარება. ერთჯერადი ხარჯები არის ისეთი ხარჯები, რომლებიც გადახდის შემთხვევაში დაბრუნებას არ ექვემდებარება, დაბრუნებადი კი – პირიქით. ერთჯერადი ხარჯები განისაზღვრება Ex-ანტე-მეთოდით, ხოლო დაბრუნებადი ხარჯები Ex-ანტე- და Ex-პოსტ-მეთოდებით.
Ex-ანტე-მეთოდის დროს გამოითვლება სავარაუდო ხარჯები, რასაც გაწევს ბიზნესი სხვადასხვა საკანონმდებლო რეგულაციასთან მიმართებით. აღნიშნული გამოთვლისთვის ძირითადად გამოიყენება წინა წლებში ბიზნესის მიერ გაწეული ხარჯები და მათი ზრდისა თუ კლების დინამიკა. Ex-პოსტ-მეთოდის დროს ხარჯები დაითვლება მხოლოდ მას შემდეგ, რაც ბიზნესი კონკრეტულ აქტივობას განახორციელებს. დიდი ხნის წინ თომას მაკგარიტმა განაცხადა, რომ მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავლენის შეფასება არის ჩანასახოვან მდგომარეობაში. თუმცა დღეს თუ გადავავლებთ თვალს ქვეყნების გამოცდილებას, თამამად შეიძლება ითქვას, რომ ჰოლანდიაში, ამერიკაში, კანადაში, გერმანიასა და ბრიტანეთში მან სიმწიფის ზღვარს მიაღწია. მოხდა მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავლენის შეფასების ინსტიტუციონალიზაცია, რასაც ათწლეულები დასჭირდა. საქართველოში აღნიშნული შეფასების მოდელის დანერგვა სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანია, რათა ახალი რეგულაციებით ბიზნესს დამატებითი ხარჯები და ადმინისტრაციული ტვირთი არ შეექმნას, რაც საერთო ჯამში ქვეყნის ეკონომიკაზე აისახება. შესაბამისად, მიზანშეწონილია, მარეგულირებელი კანონმდებლობის ზეგავლენის შეფასების ჰოლანდიური მოდელის დანერგვა დროულად და ეფექტიანად მოხდეს. კერძოდ, მოდელის დანერგვა უნდა განხორციელდეს ეტაპობრივად. ვფიქრობ, მიზანშეწონილია, შეიქმნას ექსპერტებით დაკომპლექტებული ჯგუფი, რომელიც განახორციელებს არსებული და მისაღები საკანონმდებლო აქტის პილოტურად შეფასებას. მაგალითისთვის, ნებართვებისა და ლიცენზიების შესახებ კანონის შეფასება იქნება საინტერესო, ვინაიდან აღნიშნული აქტი მრავალი წელია, ბიზნესის კრიტიკის საგანია. პილოტირების, ანუ პირველი ფაზის ფარგლებში უნდა განხორციელდეს შეფასების შედეგების ანალიზი. კერძოდ, რა დამატებითი ხარჯი და ადმინისტრაციული ტვირთი ექმნება ბიზნესს არსებული თუ მისაღები აქტის საფუძველზე. ასევე გასაანალიზებელია, რა უჯდება სახელმწიფოს ერთი აქტის შეფასების განხორციელება. პირველი ფაზის დასრულების შემდეგ უფლებამოსილმა ორგანომ უნდა დაიწყოს ჰოლანდიური მოდელის ეტაპობრივად დანერგვა.
მეორე ფაზა, შესაძლოა, რამდენიმე წელს გაგრძელდეს. სასურველია, შემუშავდეს კითხვარები, რომლებითაც მოხდება ბიზნესისათვის ყველაზე კრიტიკული კანონმდებლობის შეფასება პირველ ეტაპზე. მეორე ფაზის დასრულების შემდეგ, არსებული შედეგების გაანალიზების საფუძველზე, სახელმწიფომ უნდა გადაწყვიტოს, რამდენად მიზანშეწონილია მთელი პოზიტიური სამართლის შეფასება. ცალკეული ქვეყნების გამოცდილებამ აჩვენა, რომ სახელმწიფოებს ათწლეულები სჭირდებათ მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავლენის შეფასების სრულყოფილად დანერგვისთვის. შესაბამისად, საქართველოსთვის სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანია პილოტირების დაწყება შეძლებისდაგვარად დაჩქარებული წესით, განსაკუთრებით იმის გათვალისწინებით, რომ ქვეყანა ევროკავშირთან ღრმა და ყოვლისმომცველი თავისუფალი სავაჭრო სივრცის შესახებ შეთანხმების (DCFTA) ჰარმონიზაციის პროცესში იმყოფება.
