2007-2009 წლების პოლიტიკური კრიზისის შემდეგ მაშინდელმა მმართველმა გუნდმა მიიღო გადაწყვეტილება, წამოეწყო მასშტაბული ინიციატივა, რომელიც საბოლოოდ კონსტიტუციის ახალი რედაქციის მიღებით დასრულდებოდა. ამ იდეის მიზანი, ერთი მხრივ, ოპოზიციის მართვად პოლიტიკურ პროცესში ჩართვა, ხოლო მეორე მხრივ დასავლელი პარტნიორებისთვის იმის ჩვენება იყო, რომ საპარლამენტო უმრავლესობა უარს ამბობდა პოსტსაბჭოთა მართვის სტილზე. ამიტომაც ახალი კონსტიტუციური მოდელის „ევროპულობის” ხაზგასმა მუდმივად ხდებოდა.
პროცესი გლობალური უნდა ყოფილიყო. ამიტომაც მხოლოდ ახალი ნორმატიული დოკუმენტის პროექტის შექმნა საკმარისი არ იქნებოდა, საჭირო იყო რაიმე ისეთი, რაც ყველა დაინტერესებულ პირს საკუთარი პოზიციების დაფიქსირებისა და პროცესში ჩართვის შესაძლებლობას მისცემდა. ასეთი სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისია გამოდგა, რომელიც საქართველოს მაშინდელი პრეზიდენტის, მიხეილ სააკაშვილის, ბრძანებულებით 2009 წლის 23 ივლისს შეიქმნა. კომისიას ბრძანებულების მიხედვით ორი ამოცანა ჰქონდა – შეექმნა კონსტიტუცია, სადაც:
1. სახელმწიფო შებოჭილი იქნებოდა ძირითადი უფლებებით;
2. იარსებებდა სახელისუფლებო განშტოებათა ეფექტიანი, გაწონასწორებული სისტემა;
საკონსტიტუციო კომისია დაკომპლექტდა როგორც სახელმწიფო დაწესებულებების, ისე პოლიტიკური პარტიების, აკადემიური წრეებისა და სამოქალაქო სექტორით. მაშინდელი მმართველი ძალა კომისიაში საკმარისი რაოდენობის ხმებს აკონტროლებდა რათა კონსტიტუციის სასურველი ვარიანტი გაეტანა. პროცესის ლეგიტიმაცია პირველად კითხვის ნიშნის ქვეშ მაშინ დადგა, როდესაც ძირითადმა ოპოზიციურმა პარტიებმა პროცესს უნდობლობა გამოუცხადეს. მათ კომისიის მუშაობაში მონაწილეობის მიღებაზე უარი განაცხადეს. ამას ისიც დაემატა, რომ შეიქმნა საზოგადოებრივი საკონსტიტუციო კომისია, რომელმაც ალტერნატიული პროცესი წამოიწყო. მის შემადგენლობაში სხვებთან ერთად შედიოდა საქართველოს პარლამენტის ამჟამინდელი იურიდიული კომიტეტის თავმჯდომარე, ვახტანგ ხმალაძე.
საკონსტიტუციო კომისიის მუშაობა თავიდან დუნედ მიმდინარეობდა და შემდეგ თანდათან კიდევ უფრო მინელდა. თავდაპირველად არ ჩანდა კონსენსუსი. თუმცა მოგვიანებით თითქოს არსაიდან გაჩნდა კონსტიტუციური ცვლილებების ახალი რედაქცია. უცნაური ის იყო, რომ საკონსტიტუციო კომისიის წევრთა უმრავლესობას წარმოდგენა არ ჰქონდა, საიდან გაჩნდა პროექტში ის დებულებები, რომლებიც, წესით, მათ უნდა დაეწერათ. ამის შემდეგ პროცესები ელვისებურად წარიმართა: აგვისტოში ხელისუფლებამ პროექტი საქართველოს რეგიონებში ჩამოატარა. ამით მან შეასრულა კონსტიტუციის საერთო-სახალხო განხილვის ვალდებულება. შემდეგ კი, მიუხედავად ვენეციის კომისიისა და სამოქალაქო სექტორის ცალსახა მოთხოვნისა, უფრო გულდასმით მოჰკიდებოდნენ საკითს, საპარლამენტო განხილვები დაჩქარებული ტემპით გამართა, საბოლოოდ კი მიიღო კიდეც კონსტიტუციის ის ვერსია, რომელსაც ყველა აქტორი აკრიტიკებდა.
შემოთავაზებული და არსებული მოდელი
პარლამენტმა ცვლილებები 2010 წლის შემოდგომაზე დაამტკიცა. იგი ძალაში წელს, ახალი პრეზიდენტის მიერ ფიცის დადების მომენტიდან შევიდა. მანამდე პარლამენტმა მასში რამდენიმე ცვლილება შეიტანა, რომლითაც პრემიერს ზოგიერთი უფლება ჩამოერთვა.
ახალი მოდელით ძალაუფლების ვექტორი მთლიანად პრემიერის ხელში გადავიდა. პრეზიდენტი მეორეხარისხოვან პოლიტიკურ ფიგურად იქცა და აღმასრულებელ ხელისუფლებას ჩამოშორდა. თუმცა ამ ცვლილებებით, ფაქტობრივად, პარლამენტის ძალაუფლების გაზრდა არ მომხდარა, ის ისევ აღმასრულებელი ხელისუფლების ჩრდილქვეშ რჩება.
საქართველოს კონსტიტუციის მიხედვით, საქართველოს პრემიერ-მინისტრის პოსტი, ისევე როგორც პრეზიდენტისა და პარლამენტის თავმჯდომარისა, არ შეიძლება ეკავოს საქართველოს იმ მოქალაქეს, რომელიც იმავდროულად უცხო ქვეყნის მოქალაქეა.
პრემიერი მეთაურობს მთავრობას. საქართველოს მთავრობა კი აღმასრულებელი ხელისუფლების უმაღლესი ორგანოა, რომელიც ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკას ახორციელებს. იგი ანგარიშვალდებულია პარლამენტის წინაშე. პრემიერ-მინისტრი პარლამენტის მოთხოვნით წარუდგენს მას სამთავრობო პროგრამის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ ანგარიშს.
პრემიერ-მინისტრი განსაზღვრავს მთავრობის საქმიანობის მიმართულებებს, ორგანიზებას უწევს მთავრობის საქმიანობას, ახორციელებს მთავრობის წევრთა საქმიანობის კოორდინაციასა და კონტროლს. თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს მინისტრებსა და სხვა თანამდებობის პირებს. მისი გადადგომა ან მისი უფლებამოსილების სხვაგვარად შეწყვეტა იწვევს მთავრობის სხვა წევრთა უფლებამოსილების შეწყვეტას.
პრემიერ-მინისტრი უფლებამოსილია მთავრობის ერთ-ერთ წევრს დააკისროს პირველი ვიცე-პრემიერის, აგრეთვე ერთ ან რამდენიმე წევრს – ვიცე-პრემიერის მოვალეობათა შესრულება.
პრემიერს აქვს საგარეო ურთიერთობებში წარმომადგენლის ფუნქცია. იგი საგარეო ურთიერთობებში წარმოადგენს საქართველოს თავისი კომპეტენციის ფარგლებში. ეს ნიშნავს, რომ იმ საკითხებზე, რომლებიც აღმასრულებელი ხელისუფლების კომპეტენციას მიეკუთვნება, პრემიერია სახელმწიფოს წარმომადგენელი.
პრემიერს გააჩნია ფორმალური ისეთი უფლებამოსილებები, როგორიც არის მთავრობის აქტებზე ხელმოწერა, ინდივიდუალური და ნორმატიული აქტების გამოცემა.
პრემიერის კიდევ ერთი უფლებამოსილება არის კონტრასიგნაცია. ეს ნიშნავს პრემიერის მიერ პრეზიდენტის აქტის დადასტურებას, რომლის გარეშეც ქვეყნის პირველი პირის მიერ გამოცემული ნორმა ძალაში ვერ შევა.
მთავრობა არის ერთადერთი, ვისაც შეუძლია მთავრობის შესახებ კანონის პროექტის პარლამენტში წარდგენა. ანუ თავად საკუთარ სტრუქტურას პარლამენტის თანხმობით მხოლოდ მთავრობა განსაზღვრავს.
მთავრობის ფორმირება
თუ როგორ ხდება მთავრობის ფორმირება, ეს ერთ-ერთი საინტერესო საკითხია საქართველოს კონსტიტუციაში. თუ აქამდე მთავრობის უფლებამოსილების შეწყვეტა პრეზიდენტის არჩევნებზე იყო მიბმული, დღეს უკვე ეს პარლამენტზეა დამოკიდებული. ახალარჩეული პარლამენტის უფლებამოსილების ცნობისთანავე მთავრობის უფლებამოსილება მოხსნილად ითვლება და იწყება ახალი მთავრობის ფორმირება.
საქართველოს პრეზიდენტი პრემიერ-მინისტრის კანდიდატურად წამოაყენებს პარლამენტის არჩევნებში საუკეთესო შედეგის მქონე საარჩევნო სუბიექტის მიერ მისთვის წარდგენილ პირს. შემდეგ პრემიერი პარლამენტში წარადგენს მთავრობასა და მის პროგრამას. თუ მთავრობა პარლამენტის სიითი შემადგენლობის უმრავლესობის მხარდაჭერას მოიპოვებს, მაშინ ნდობა გამოცხადებულად ჩაითვლება და იგი საკუთარი უფლებამოსილების განხორცილებას შეუდგება.
თუ მთავრობის შემადგენლობამ ნდობა ვერ მიიღო, განმეორებით ეყრება კენჭი მთავრობის თავდაპირველად წარდგენილი ან განახლებული შემადგენლობისთვის ნდობის გამოცხადების საკითხს. თუ არ იქნება წარდგენილი პრემიერმინისტრობის კანდიდატი ან მთავრობის შემადგენლობას პარლამენტი ნდობას ვერ გამოუცხადებს, პრეზიდენტი წამოაყენებს პარლამენტის სიითი შემადგენლობის არანაკლებ ორი მეხუთედის მიერ წარდგენილ კანდიდატურას.
თუ პარლამენტი ნდობას ვერ გამოუცხადებს მთავრობის შემადგენლობას, საქართველოს პრეზიდენტი პარლამენტს დაითხოვს და რიგგარეშე არჩევნებს დანიშნავს.
საერთო ჯამში ეს პროცედურა შესაძლოა 60 დღემდეც კი გაიწელოს და, ბოლოს, როგორც აღვნიშნეთ, პარლამენტის დათხოვნით დასრულდეს.
მთავრობისადმი უნდობლობა
პრემიერის მთავარი ძალაუფლება მისი მთავრობისადმი უნდობლობის გამოცხადების პროცედურების სირთულეშია, რაც ხშირად შეუძლებელს ხდის კიდევაც პრემიერის გადაყენებას და მას განუსაზღვრელ ძალაუფლებას ანიჭებს.
იმისთვის, რომ პარლამენტმა მთავრობას უნდობლობა გამოუცხადოს, საჭიროა უნდობლობის გამოცხადების საკითხის აღძვრის შესახებ პარლამენტს მიმართოს წევრთა სიითი შემადგენლობის ორ მეხუთედზე არანაკლებმა. ამის შემდეგ იმართება კენჭისყრა უნდობლობის გამოცხადების საკითხის აღძვრასთან დაკავშირებით. უნდობლობის გამოცხადების საკითხი აღძრულად ჩაითვლება, თუ ამ გადაწყვეტილებას მხარს დაუჭერს პარლამენტის სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტი.
თუ პარლამენტი არ მიიღებს გადაწყვეტილებას უნდობლობის გამოცხადების საკითხის აღძვრის თაობაზე, პარლამენტის იმავე წევრთა მიერ უნდობლობის გამოცხადების საკითხის აღძვრის შესახებ პარლამენტისთვის მიმართვა კენჭისყრიდან ექვსი თვის განმავლობაში დაუშვებელია.უნდობლობის გამოცხადების საკითხის აღძვრის შემდეგ პარლამენტი კენჭს უყრის პარლამენტის სიითი შემადგენლობის არანაკლებ ორი მეხუთედის მიერ დასახელებული პრემიერ-მინისტრის კანდიდატურის პრეზიდენტისათვის წარდგენას (ეს იმისთვის ხდება, რომ პროცედურის ბოლოს, არსებული პრემიერის გადაყენების შემდეგ ქვეყანა მთავრობის გარეშე არ დარჩეს. ამგვარად ინიციატორები წამოაყენებენ ახალი პრემიერის კანდიდატურას და ძველი მთავრობისადმი უნდობლობის გამოცხადების შემთხვევაში ფორმირდება ახალი მთავრობა. ძველისთვის უნდობლობისა და ახლისთვის ნდობის გამოცხადება ერთი კენჭისყრით ხდება. ძველის გადაყენება ახლის დამტკიცებას ნიშნავს). კანდიდატურა პრეზიდენტს წარედგინება, თუ მას მხარს დაუჭერს პარლამენტის სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტი.
პრეზიდენტი უფლებამოსილია პრემიერ-მინისტრის კანდიდატურის წარდგენიდან 5 დღის ვადაში წამოაყენოს წარდგენილი პრემიერ-მინისტრის კანდიდატურა ან უარი განაცხადოს ამ კანდიდატურის წამოყენებაზე, ანუ ვეტო დაადოს მას. ვეტოს გადალახვისთვის საჭიროა პარლამენტის სიითი შემადგენლობის სამი მეხუთედის ხმა (90 დეპუტატი). ამის შემდეგ კი იწყება ნდობის გამოცხადების ის პროცედურა, რომელზეც ზემოთ იყო საუბარი.
ამ პროცედურით მთავრობისადმი უნდობლობის გამოცხადებას მინიმუმ 2 და მაქსიმუმ 3 თვე სჭირდება. ეს ნიშნავს, რომ ამ ხნის განმავლობაში მთავრობა „ჩემოდნებზე ზის” და, ფაქტობრივად, მართვას ვერ ახორციელებს.
ამას ისიც ემატება, რომ პარლამენტის მიერ მთავრობის ახალი შემადგენლობისადმი ნდობის გამოუცხადებლობის შემთხვევაში პრეზიდენტი უფლებამოსილია დაითხოვოს პარლამენტი და დანიშნოს რიგგარეშე არჩევნები.
საბიუჯეტო უფლებამოსილებები
მხოლოდ საქართველოს მთავრობა არის უფლებამოსილი, პარლამენტის კომიტეტებთან ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების განხილვის შემდეგ პარლამენტს სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი წარუდგინოს.
მთავრობის თანხმობის გარეშე დაუშვებელია სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტში ცვლილების შეტანა.
თუ პარლამენტი ვერ მოახერხებს წარდგენილი სახელმწიფო ბიუჯეტის მიღებას 3 თვის განმავლობაში, ხარჯები დაიფარება წინა წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის მიხედვით.
თუ პარლამენტი ახალი საბიუჯეტო წლის დაწყებიდან 2 თვის განმავლობაში ვერ მოახერხებს სახელმწიფო ბიუჯეტის მიღებას, ეს ჩაითვლება უნდობლობის გამოცხადების საკითხის აღძვრად და გაგრძელდება შესაბამისი პროცედურები. თუ პარლამენტი უნდობლობას ვერ გამოუცხადებს მთავრობას, პრეზიდენტი პარლამენტს დაითხოვს და რიგგარეშე არჩევნებს დანიშნავს.
თავისთავად იმ პარლამენტის დათხოვნა, რომელიც ვერც მთავრობას უცხადებს უნდობლობას და ვერც ბიუჯეტს ამტკიცებს, შესაძლოა არც იყოს დიდი პრობლემა. თუმცა აქ მნიშვნელოვანია გავიხსენოთ უნდობლობის ურთულესი პროცედურა, რომელიც პარლამენტს, საბიუჯეტო საკითხების გადაწყვეტისას, პრემიერის ხელში მარიონეტად აქცევს.
ცვლილებების მოლოდინი და პრემიერის ძალაუფლება
2009-2010 წლის კონსტიტუციური რეფორმის პროცესის ანალიზი მაშინვე იძლეოდა იმის ფიქრის საფუძველს, რომ მისი პროდუქტი დროებითი იქნებოდა. მას არ გააჩნდა ნდობა. სწორედ ამიტომ პოლიტიკური თვალსაზრისით ბუნებრივია, რომ ახალმა მმართველმა ძალამ კონსტიტუციის ცვლილებებზე დაიწყო საუბარი. პარლამენტმა უკვე მიიღო დადგენილება, რომლის მიხედვითაც ახალი სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისია უნდა შეიქმნას. თუმცა შემადგენლობა კომისიის თავმჯდომარეს 8 ნოემბერს უნდა წარმოედგინა და ამ დრომდე არ წარუდგენია. კომისიამ პროექტი 2014 წლის პირველ სექტემბერამდე უნდა შეიმუშაოს. რაც უფრო აყოვნებს პარლამენტი, მით უფრო ცოტა დრო რჩება ვადის ამოწურვამდე.
რეფორმის გატარებამდე ჩვენს სახელმწიფოში ძალაუფლების ბალანსი პრემიერის სასარგებლოდ არის გადახრილი. რეფორმის შემდეგ სიმძიმის ცენტრი პრეზიდენტიდან სწორედ მასზე გადავიდა. წელს პარლამენტმა შემოდგომის დასაწყისში კონსტიტუციაში რამდენიმე არსებითი ხასიათის ცვლილება შეიტანა, რითაც მცირედით შეამცირა მთავრობის მეთაურის წონა. ამ ნოვაციებით პარლამენტიც გაძლიერდა. თუმცა დღემდე ძალაშია ავადსახსენებელი მთავრობის უნდობლობის ვოტუმი, რომელიც პრემიერ-მინისტრს, ფაქტობრივად, კარტბლანშს აძლევს როგორც ზოგად, ისე საბიუჯეტო საკითხებში.
ეს ორი თვალსაზრისით არის საფრთხის შემცველი:
პირველი: პრემიერს შეუძლია კრიზისის ინსპირირება მოახდინოს, რის შემდეგაც მისთვის მიუღებელი პარლამენტი დაშალოს, მომდევნო არჩევნებით კი კიდევ უფრო გაიმრავლოს საპარლამენტო მანდატები. ჩვენს კონსტექსტში ეს შესაძლოა ახალ კონსტიტუციურ უმრავლესობაში (სადაც ადგილი არ ექნება პროგრესულ ძალებს) გამოიხატოს, რაც ახალ წრეზე წაგვიყვანს ხელისუფლების კონცენტრაციის თვალსაზრისით.
მეორე საფრთხე გრძელვადიანი კრიზისი გახლავთ. დღეს მმართველი კოალიცია რომ დაიშალოს, ურთულესი იქნება იმ მომენტში არსებული პრემიერისა და, შესაბამისად, მთავრობის გადაყენება. ამისთვის წარმომადგენლობით ორგანოს სულის სიმტკიცე, მხნეობა და 90 დეპუტატის (თუ პრეზიდენტმა პრემიერის მხარე დაიკავა) ხმა დასჭირდება. ამხელა უმრავლესობის ფორმირება კი ამ კონფიგურაციის პარლამენტში, დღეს რომ გვაქვს, ფაქტობრივად, წარმოუდგენელია.
ამგვარად მომავალი საკონსტიტუციო რეფორმისთვის პარლამენტის მეტად გაძლიერებისა და ყველა დონეზე ძალაუფლების დანაწილების გზით უნდა წავიდეთ.
