კონსტიტუციის ახალი მოდელი ხელისუფლების შტოებს შორის კონფლიქტში შესვლის ბევრ საბაბს იძლევა, კონფლიქტის დაძლევის გზები კი ზოგჯერ მყიფეა, ზოგჯერ კი საერთოდ არ არსებობს.
ხელისუფლების დანაწილება და პრეზიდენტის როლი
ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი ხელისუფლების შტოებს შორის ურთიერთშეკავებასა და გაწონასწორებაზეა დამყარებული. ეს იმას ნიშნავს, რომ აღმასრულებელი, პარლამენტი და სასამართლო მუდმივად ერევიან და ამოწმებენ ერთმანეთის საქმიანობას. ამით კონსტიტუციონალიზმი ცდილობს თავიდან აიცილოს ძალაუფლების ერთ წერტილში კონცენტრირება, მუდმივად წაახალისოს ეს სუბიექტები ერთმანეთის მიმართ უნდობლობისკენ და უზრუნველყოს მუდმივი კონკურენცია მათ შორის. სწორედ ეს კონფლიქტი წარმოშობს დემოკრატიულ პროცესებს. თუმცა კონსტიტუცია ამ კონფლიქტებიდან რაც შეიძლება მცირე დანაკარგებით გამოსვლის მექანიზმებს უნდა ითვალისწინებდეს. წინააღმდეგ შემთხვევაში, კონფლიქტი კრიზისად იქცევა.
ამ რთული ბალანსის მიღწევას სხვადასხვა ქვეყანა კონსტიტუციური ინსტიტუტების ათასგვარი მოდიფიცირებით ცდილობს. რამდენი ფერიც არის მსოფლიო პოლიტიკურ ატლასზე – კონსტიტუციური წესრიგის იმდენი მოდელია მსოფლიოში, მაგრამ ძალიან თუ განვაზოგადებთ, სამ კლასიკურ ვარიანტს მივიღებთ: საპრეზიდენტო რესპუბლიკა, საპარლამენტო რესპუბლიკა და შერეული მმართველობის მქონე რესპუბლიკა.
პირველ შემთხვევაში აღმასრულებელ ხელისუფლებისა და სახელმწიფოს მეთაური პირდაპირი წესით არჩეული პრეზიდენტია. მთავრობა როგორც კოლეგიური ორგანო არ არსებობს. ხელისუფლების შტოებს ერთმანეთზე ზემოქმედების შედარებით ნაკლები საშუალებები აქვთ და ზოგადადაც უფრო დიფერენცირებულნი არიან. პრეზიდენტი ვერ დაითხოვს პარლამენტს, ხოლო მთავრობას უნდობლობას ვერ გამოუცხადებს საკანონმდებლო ორგანო.
მეორე შემთხვევაში აღმასრულებელი ხელისუფლების ბირთვს მთავრობა წარმოადგენს, რომელიც კოლეგიური ორგანოა და პრემიერ-მინისტრი ხელმძღვანელობს. მას ნდობას პარლამენტი უცხადებს. პრეზიდენტი არაპირდაპირი გზით აირჩევა. მისი ფუნქციები ძირითადად სიმბოლურია. იგი სახელმწიფოს მეთაურის როლს ასრულებს. მთავრობასა და პარლამენტს უფრო მეტად შეუძლიათ ერთმანეთის საქმიანობაში ჩარევა. პრეზიდენტს უფლება აქვს დაითხოვოს პარლამენტი, ხოლო პარლამენტს უნდობლობა გამოუცხადოს მთავრობას. საპარლამენტო რესპუბლიკა უფრო რთული მოდელია, ვიდრე საპრეზიდენტო.
ზემოთ აღწერილი მოდელების შეჯერების მცდელობაა მესამე ტიპი. აქ აღმასრულებელი ხელისუფლება გადანაწილებულია პრეზიდენტსა და მთავრობას შორის. პრეზიდენტი მთავრობისა და სახელმწიფოს მეთაურია, მაგრამ მის პარალელურად არსებობს პრემიერის ინსტიტუტი და კოლეგიური მთავრობა. აქაც, ისევე როგორც წინა შემთხვევაში ხელისუფლების შტოები აქტიურად ერთვებიან ერთმანეთის საქმიანობაში. პრეზიდენტს უფლება აქვს დაითხოვოს პარლამენტი, ხოლო პარალმენტს უნდობლობა გამოუცხადოს მთავრობას. აღნიშნულ ვარიანტს ერთი თავისებურება ახასიათებს – თუ პრეზიდენტი აკონტროლებს საპარლამენტო უმრავლესობას, მაშინ ვიღებთ არაბუნებრივად ძლიერს ფიგურას სახელმწიფოს მეთაურის სახით, რაც ზოგიერთ შემთხვევაში სუპერსაპრეზიდენტო მმართველობაში გადაიზრდება (გააჩნია ქვეყნის კონტექსტს), მაგრამ თუ საკანომდებლო ორგანოში მისი მოწინააღმდეგე პოლიტიკური ჯგუფები დომინირებენ, ფაქტობრივად ქვეყანა საპარლამენტო მმართველობის პირობებში აგრძელებს არსებობას.
ჩვენ ქვეყნის მოდელი არასდროს არ ყოფილა ზედმიწევნით რომელიმე ტიპის მმართველობის მოდელის შესაბამისი და მუდმივად მათ შორის მერყეობა. თუმცა სამი წლის წინ საქართველომ კონსტიტუციაში არსებითი ცვლილებები განახორციელა, რომელმაც სრულიად შეცვალა ხელისუფლების დანაწილების აქამდე არსებული მოდელი.
27 ოქტომბერს საპრეზიდენტო არჩევნები ჩატარდება. თუ ყველაფერი პირველ ტურში გადაწყდა, მაშინ ახალი პრეზიდენტის არჩევიდან მესამე კვირა დღეს მისი ინაუგურაცია შედგება და, ფიცის სიტყვების წარმოთქმის შემდეგ, 2010 წლის ცვლილებები ძალაში შევა – ამჟამინდელი მთავრობა უფლებამოსილებას იხსნის პარლამენტის წინაშე; ხდება ახალი მთავრობის ფორმირება. ქვეყანას ახალ კონსტიტუციურ რეალობაში უწევს ცხოვრების დაწყება.
ამგვარი ცვლილებების ფონზე, მნიშვნელოვანია, როგორი ფუნქციებით არის აღჭურვილი საქართველოს პრეზიდენტი, როგორია მისი ადგილი ხელისუფლების დანაწილების სისტემაში და რა ფუნქციის შესრულება მოუწევს მას.
პრეზიდენტის ინსტიტუტის ზოგადი აღწერა ახალი მოდელის მიხედვით
ჯერ კიდევ მაშინ, როდესაც საქართველოს სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისია იქმნებოდა, მის ამოცანას ხელისუფლების დანაწილების ახლებური, ეფექტური სისტემის შექმნა წარმოადგენდა. როგორც მუშაობის პროცესმა და საბოლოო შედეგმა აჩვენა, პრეზიდენტის ფუნქციები არსებითად შემცირდა. თუმცა მის ხარჯზე პრემიერის როლი უფრო მნიშვნელოვანი გახდა, რამაც ახალი გამოწვევების წინაშე დაგვაყენა, მაგრამ ეს სხვა ტექსტის თემაა, ისევე როგორც ურთიერთობა პარლამენტსა და მთავრობას შორის. თუმცა აქ იმის თქმა შეიძლება, რომ პარლამენტის როლი, პრეზიდენტის დასუსტების პროპორციულად არ გაზრდილა და ზოგიერთ შემთხვევაში, იგი აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე კიდევ უფრო დამოკიდებული გახდა.
ახალ მოდელში განხორციელდა ერთი მნიშვნელოვანი ტერმინოლოგიური ცვლილება, რამაც კონსტიტუციის შინაარსზე არსებითი გავლენა მოახდინა. ძველ მოდელში ეწერა, რომ „საქართველოს პრეზიდენტი წარმართავს და ახორციელებს სახელმწიფოს საშინაო და საგარეო პოლიტიკას. საქართველოს პრეზიდენტი საქართველოს უმაღლესი წარმომადგენელია საგარეო ურთიერთობებში. იგი არის საქართველოს სამხედრო ძალების უმაღლესი მთავარსარდალი“.
ახლებური ფორმულირების მიხედვით კი საქართველოს პრეზიდენტი არის საქართველოს სამხედრო ძალების უმაღლესი მთავარსარდალი. იგი წარმოადგენს საქართველოს საგარეო ურთიერთობებში.
ეს იმას ნიშნავს, რომ ამ კონსტიტუციურმა ინსტიტუტმა დაკარგა უმნიშვნელოვანესი ფუნქცია, როგორიც არის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის წარმართვა. ამავდროულად იგი აღარ არის უმაღლესი წარმომადგენელი საგარეო ურთიერთობებში. ამავდროულად არ შეცვლილა პრეზიდენტის არჩევის წესი – იგი კვლავ პირდაპირი წესით ირჩევა.
პრეზიდენტმა ასევე იტვირთა ერთგვარი არბიტრის ფუნქცია, მაგრამ იმის გამო, რათა გამოირიცხოს მიკერძოება, მას აეკრძალა პარტიული თანამდებობის დაკავება. თუმცა კენჭისყრის დროს სამოქალაქო სექტორი ამას პოლიტიკური ინტერესებიდან დისტანცირებისთვის არასაკმარის მექანიზმად მიიჩნევდა და პრეზიდენტისთვის საერთოდ პარტიული საქმიანობის აკრძალვას მოითხოვდა. როგორც შედეგმა გვაჩვენა, ეს შენიშვნა არ გაითვალისწინეს მმართველი უმრავლესობის მაშინდელმა წევრებმა.
მთავრობა და პრეზიდენტი
მნიშვნელოვანია სახელმწიფოს მეთაურის მონაწილეობა მთავრობის დაკომპლექტებაში. პრეზიდენტის როლი მთავრობის ფორმირებაში მეტწილად ფორმალურია და პრეზიდენტი ვალდებულია, პრემიერობის კანდიდატად წამოაყენოს პარლამენტის არჩევნებში საუკეთესო შედეგის მქონე საარჩევნო სუბიექტის მიერ მისთვის წარდგენილი კანდიდატურა. პრეზიდენტისთვის არჩევანის ერთადერთი შესაძლებლობა არის შემთხვევა, როდესაც პარლამენტის მიერ ორგზის შეთავაზებული მთავრობის ჩაგდების შემდეგ, პარლამენტის სიითი შემადგენლობის ორი მეხუთედი წარადგენს პრემიერობის კანდიდატს. თუ პარლამენტის წევრთა სხვადასხვა, მაგრამ თანაბარი შემადგენლობა 2 კანდიდატურას წარადგენს, პრეზიდენტი წამოაყენებს ერთ-ერთ წარდგენილ კანდიდატურას. კონსტიტუციის მიხედვით კი თუ პარლამენტმა ამის შემდეგ ნდობა არ გამოუცხადა მთავრობას, პრეზიდენტი ვალდებულია დაითხოვოს პარალმენტი. ეს უფლებამოსილება მნიშვნელოვანია იმდენად, რამდენადაც პრეზიდენტს შეუძლია ისეთი კანდიდატი წარადგინოს პარლამენტში, რომელსაც მხარდაჭერის ნაკლები შანსი აქვს და ამით მისი დათხოვნის ინსპირირება მოახდინოს.
ყველაზე აქტიურად პრეზიდენტი მთავრობის ფორმირებაში ამ უკანასკნელისთვის უნდობლობის გამოცხადების პროცესში ერთვება. ახალი კონსტიტუციის მიხედვით, ძველი მთავრობის გადაყენება და ახლისთვის უნდობლობის გამოცხადება ერთი კენჭისყრით ხდება. როდესაც ძველ მთავრობას პარლამენტი უნდობლობას უცხადებს, მას უნდა ყავდეს ახალი კანდიდატი, რომელიც ავტომატურად გახდება პრემიერი კენჭისყრის ინიციატორთა იდეის განხორცილების შემთხვევაში. პრეზიდენტს უფლება აქვს სწორედ ამ კანდიდატს დაადოს ვეტო, რომლის გადასალახად საკანონმდებლო ორგანოს სიითი შემადგენლობის 3/5 სჭირდება. ეს მნიშვნელოვანი უფლებამოსილებაა, რადგან თუ პარლამენტმა ვეტო ვერ დაძლია, პრეზიდენტს უფლება აქვს დაითხოვოს პარლამენტი.
პრეზიდენტს მთავრობასთან მიმართებით ერთი უფლებამოსილება კიდევ რჩება: მას შეუძლია მთავრობის სხდომაზე ცალკეულ საკითხთა განხილვა მოითხოვოს და მონაწილეობა მიიღოს ამ განხილვაში.
პრეზიდენტის როლი საკანონმდებლო პროცესსა და რეფერენდუმის დანიშვნაში
საქართველოს პრეზიდენტს აღარ აქვს საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება და საკანონმდებლო პროცესზე მხოლოდ ვეტოს მეშვეობით ახდენს გავლენას. თუმცა ვეტოს გადასალახად საჭირო ხმების რაოდენობა მცირდება. ვეტო გადალახულად ჩაითვლება, თუ მას მხარს დაუჭერს პარლამენტის სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტი; ორგანული კანონის პროექტი – თუ მას მხარს დაუჭერს პარლამენტის სრული შემადგენლობის ნახევარზე მეტი; კონსტიტუციური კანონის პროექტი – თუ მას მხარს დაუჭერს პარლამენტის სრული შემადგენლობის არანაკლებ სამი მეოთხედი.
კიდევ ერთი უფლებამოსილება რეფერენდუმის დანიშვნას შეეხება. პრეზიდენტს საკუთარი შეხედულებისამებრ შეუძლია საქართველოს პარლამენტის, საქართველოს მთავრობის, ან არანაკლებ 200 000 ამომრჩევლის მოთხოვნით დანიშნოს რეფერენდუმი.
კონტრასიგნაცია
კონსტიტუციაში შემოდის ახალი ინსტიტუტი – კონტრასიგნაცია. ეს ნიშნავს რომ პრეზიდენტის ზოგიერთი აქტი მხოლოდ მას შემდეგ შედის ძალაში, რაც პრემიერ-მინისტრი დაადასტურებს ხელმოწერით მის შინაარსზე თანხმობას. პრეზიდენტის სამართლებრივი აქტი, რომელიც საჭიროებს კონტრასიგნაციას, ქვეყნდება და სამართლებრივ შედეგებს წარმოშობს მხოლოდ კონტრასიგნაციის შემთხვევაში.
კონსტიტუციაში მოცემულია პრეზიდენტის ძირითადი უფლებამოსილებების ჩამონათვალი, სადაც მითითებული ის უფლებამოსილებები, რომელზეც საჭიროა პრემიერის თანხმობა და ისინიც, რომელზეც არ არის ასეთი თანხმობა საჭირო. თუმცა კონსტიტუციაში გვხვდება კიდევ ერთი ბუნდოვანი ჩანაწერი, რომლის მიხედვითაც გარკვეული უფლებამოსილების განხორციელება საჭიროა „მთავრობასთან შეთანხმებით“. ცხადია ეს კონტრასიგნაცია არ არის, ეს არც წინასწარი თანხმობაა, რადგან ორივე შემთხვევაზე პირდაპირ არის მითითება გაკეთებული. არ არის ნათელი, რა ფორმით აძლევს პრეზიდენტს მთავრობა თანხმობას ამ უფლებამოსილების განხორციელებაზე და რითი განსხვავდება ეს ორი, ზემოაღნიშნული (წინასწარი თანხმობა და კონტრასიგნაცია) მექანიზმისგან. აღნიშნული გაუგებრობა შესაძლოა კონსტიტუციური კონფლიქტის საფუძველი გახდეს.
შეჯამება
თუ პრეზიდენტის უფლებამოსილებებს შევაჯამებთ, მისი რამდენიმე კატეგორიად დაყოფა შეიძლება.
პრეზიდენტის, როგორც სახელმწიფოს მეთაურის ფუნქციები (ძირითადად ფორმალური შინაარსის უფლებამოსილებები);
პრეზიდენტის, როგორც საგარეო ურთიერთობებში წარმომადგენლის ფუნქციები (ესეც მეტწილად ფორმალური უფლებამოსილება);
პრეზიდენტის, როგორც ქვეყნის უმაღლესი მთავარსარდლის ფუნქციები (მნიშვნელოვანი მხოლოდ საომარ ვითარებაში);
სხვადასხვა კონსტიტუციური ინსტიტუტის კომპლექტაციაში მონაწილეობა (იუსტიციის უმაღლესი საბჭო, უშიშროების საბჭო, მხედართმთავრების დანიშვნა, საკონსტიტუციო და უზენაესი სასამართლოები, ცესკო, მარეგულირებელი კომისიები, ეროვნული ბანკი და სხვა);
პრეზიდენტს ასევე რჩება საკონსტიტუციო სასამართლოსთვის მიმართვის უფლებამოსილება, რომელიც ეფექტური იარაღია პარლამენტისა და მთავრობის მიერ გამოცემული ნორმატიული აქტების გასაუქმებლად.
პრეზიდენტის ჩვენეული ინსტიტუტი მოდელი საკმაოდ ლაბილურია. ის საკუთარ ადგილს კონსტიტუციურ სისტემაში პოლიტიკური ძალთა ბალანსის მიხედვით პოულობს. თუ საკანონმდებლო ორგანოს აკონტროლებს პოლიტიკური ჯგუფი, რომელსაც ქვეყნის მეთაური წარმოადგენს – იგი ჩრდილში მდგომი ფიგურა, მეორე რიგის ლიდერია. არცერთი რეალური ძალაუფლების მქონე პოლიტიკოსი არ ისურვებს პრეზიდენტობას მაშინ, როდესაც არსებობს ძალიან ძლიერი პრემიერის ინსტიტუტი. თუმცა იმ შემთხვევაში, თუ საპარლამენტო უმრავლესობა და პრეზიდენტი სხვადასხვა გუნდის წევრები არიან, ამ უკანასკნელს საკმარისზე მეტი ბერკეტი რჩება პრობლემები შეუქმნას მმართველ ძალას და ამავდროულად პოლიტიკურ კრიზისამდე მიიყვანოს ქვეყნის კონსტიტუციური სისტემა.
რეალურად ჩვენთვის ყველაზე მნიშვნელოვანი გამოწვევა ის არის, რომ ახალი მოდელი ხელისუფლების შტოებს შორის კონფლიქტში შესვლის ბევრ საბაბს იძლევა, თუმცა ზოგჯერ მათგან გამოსვლის ძალიან მყიფე გზებს, ზოგჯერ კი ასეთ გზებს საერთოდ არ გვთავაზობს.
